来源：网络
时间：2015年06月04日
2014年11月19日，经省政府第41次常务会议研究同意，省政府办公厅印发了《山东省省级省级股权投资引导基金管理暂行办法》（鲁政办发〔2014〕44号，以下简称《办法》）。为更好地学习和贯彻落实《办法》有关规定，现对《办法》内容解读如下：
一、制定《办法》的必要性
推进财政专项资金以基金方式进行市场化运作，是今后财政支持产业发展的主要方向，也是一项重大的制度创新。党的十八届三中全会以及国务院今年下发的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），均对深化这项改革提出了明确要求。近年来，我省一些地方积极探索以政府引导基金方式支持产业发展，有力地推动了金融创新发展和产业转型升级，取得了显著成效。但总的来看，目前我省资本市场发育还不够充分，企业融资渠道和手段较为单一，直接融资比重较低，私募股权投资基金发展滞后，重大项目建设资金来源不足，中小企业融资难、融资贵问题依然突出。通过政府出资设立股权投资引导基金，有利于将分散在各个方面投向竞争性领域的财政专项资金集中起来，变“无偿投入”为“滚动使用”，变“直接投入”为“间接引导”，变“行政性分配”为“市场化运作”，能够更好地发挥财政资金的激励引导和杠杆放大效应，提升公共资源配置效率；有利于吸引外来资本、激活民间资本，带动股权投资基金等多元化私募基金发展，健全完善多层次资本市场体系，满足产业融资需求；有利于吸引更多社会资本进入中小微企业、农村产业、新兴制造业以及政府鼓励发展的旅游、文化、健康、教育等服务业领域，健全现代企业制度，并带动人才、技术等其他要素聚集，促进创业创新，推进产业结构优化调整。因此，《办法》的制定实施十分必要。
二、《办法》的主要政策内容
（一）关于引导基金的功能定位。省级股权投资引导基金（以下简称引导基金）是由省政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金。引导基金按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则进行运作，其在功能定位上主要体现以下特征：一是政策性。引导基金主要鼓励社会资本投入种子期、初创期等中小微企业、战略性新兴产业、国民经济骨干支柱产业等，带动社会资本进入资本市场领域，贯彻国家产业政策，落实省委省政府经济发展战略。二是引导性。引导基金通过参股支持股权投资基金发展，使政府的政策目标和社会资本的盈利目标趋向统一，带动全社会资本为经济发展提供资金支持，发挥财政资金四两拨千斤的作用，实现多方共赢。三是公益性。引导基金不以单纯营利为目的，而是区分不同情况，通过政策设计，最大限度调动社会资本的积极性，体现政府调控导向。对投资于中早期企业的子基金，引导基金可以给予让利等支持；投资于成熟期企业的子基金，引导基金应坚持同股同权同利。四是市场化运作。引导基金不干预参股扶持子基金的投资运营，充分发挥私募基金专业化管理团队的独立决策和法人治理结构制衡作用，依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出，实行完全的市场化运作。
（二）关于引导基金的组织管理架构。借鉴省内外比较成熟的引导基金管理模式，省级引导基金在组织架构上主要分为三个层次：一是设立决策委员会，作为引导基金运作的决策机构。决策委员会由政府分管领导及相关部门负责同志组成。主要负责协调解决引导基金（母基金）管理中的重大事项，确定引导基金的资金筹集、支持方向以及对参股支持子基金进行决策。决策委员会办公室设在省财政厅，代表省政府履行引导基金出资人职责，并商省金融工作办公室（简称金融办）负责协调日常事务性工作。二是设立引导基金管理机构，代表省政府履行对子基金的出资人职责。《办法》规定，由山东省经济开发投资公司作为引导基金的专业管理机构，根据授权代行引导基金出资人职责。主要负责对拟参股子基金进行尽职调查、入股谈判、章程或合伙协议签署等专业化运作，代表引导基金行使出资人权利并承担相应义务，但不参与子基金的具体投资运营。三是选聘基金管理机构及设立子基金，按市场化方式独立运作。子基金实行所有权、管理权、托管权相分离的管理体制，由子基金管理机构（GP）完全按照市场规则，来负责子基金的募集、投资、管理和退出。为避免出现行政干预问题，《办法》规定引导基金参股不控股，不独资发起设立股权投资企业；各级政府对某一子基金总的出资额度一般不高于其注册资本或承诺出资额的40%，其中省级引导基金出资不超过25%。为保证子基金管理团队的专业性和稳定性，提高引导基金投资运作效益，《办法》对子基金管理机构的资质、出资比例、风险承担等条件作了详细规定。
（三）关于引导基金的资金筹集和投资方向。《办法》规定，引导基金资金来源主要包括财政出资和社会募集两部分。其中，财政出资主要来源于省级财政预算安排用于支持产业发展和科技创新等领域的专项资金、中央扶持产业发展等方面的切块资金、以及引导基金自身实现收益等。自2015年起，省财政支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金，原则上要拿出30%左右的比例用于增加引导基金规模，中央切块安排的专项资金也可以拿出一部分用于设立基金，力争三年内省财政出资100亿元。社会募集部分主要面向偏好资金安全、回报稳定的机构，如政策性银行、商业银行、保险公司、国有大企业等。
引导基金在支持方向上，主要围绕省委、省政府发展战略和决策部署，重点支持设立新兴产业创投引导基金、传统产业转型升级引导基金、现代农业发展引导基金、现代服务业发展引导基金、科技风险投资与成果转化引导基金、城镇化建设投资引导基金、资本市场发展引导基金等多只母基金，以便于根据政府不同调控目标实施差异化专业运作。在实际操作中，根据发展需要可进一步拓宽支持领域，细化扶持方向，加快与相关产业对接，最终形成具有不同政策导向、不同投资偏好的较强实力的母基金群。
（四）关于引导基金的激励引导政策。为更好地体现政府调控意图，引导基金在具体运作中坚持分类指导，实行差别化的引导和激励政策。其中：为吸引子基金进入政府鼓励发展的产业领域，对投资于初创期或中早期，社会效益较高，募资难度较大，以及投向经济落后地区的子基金，引导基金给予较大程度的让利；对于投资于成熟期，经济效益较高，募资难度较小，以及投向发达地区的子基金，引导基金出资部分坚持与社会资本同股同权或约定较高的收益率。为调动子基金管理团队的积极性，《办法》规定在收益分配上，参照国际惯例，对其实行固定收费（1.5%-2.5%）加业绩奖励。为确保子基金主要用于支持我省经济发展，对引导基金参股支持的子基金，规定其注册地应在山东境内，且投资山东境内企业的比例一般不低于80%等。
（五）关于引导基金的风险防控。为避免道德风险，确保引导基金安全完整与规范运作，《办法》将风险管理措施纳入引导基金运作流程，实行全过程透明操作。其中：为避免行政干预，《办法》规定引导基金管理机构必须在国内有影响力的媒体上向全国发布征集或招标子基金申请者，经过严格的评审程序并公示无异议之后，决策委员会再作出投资参股决策。为保证基金资金安全，《办法》要求无论是引导基金还是子基金，均要委托符合条件的金融机构进行资金托管。为提高投资运营效率，《办法》要求子基金管理机构在完成对子基金70%的资金投资之前，不得再募集其他股权投资基金。为规范子基金运作，《办法》规定除章程或协议约定的投向外，子基金不得投资股票、期货或从事资金拆借等业务；如果子基金投资偏离了章程或协议约定的投向，引导基金管理机构将及时作出提醒，直至采取选择退出等措施。
（六）关于引导基金的监督和债效考核。引导基金主要来源于财政专项资金，体现着政府的宏观调控意图，按照国家有关规定应当纳入公共财政考核监督体系。为此，在加强监督方面，《办法》规定省经济开发投资公司作为引导基金管理机构，对子基金行使出资人权利，密切跟踪子基金的经营和财务状况，并将子基金经注册会计师审计的会计报告以及运行情况定期报告相关主管部门。在业绩考核方面，对不同投向的引导基金，有关部门要制定差异化、可操作的政策目标，定期对其实施效果进行绩效评价，评价结果要向决策委员会专题报告，等等。
三、几个具体问题
（一）关于充分发挥相关主管部门职能作用问题。为妥善处理好政府引导与市场化运作的关系，《办法》的相关条款对省直主管部门在引导基金管理运作中的职责作了明确：一是在引导基金决策环节，主管部门要围绕全省经济社会发展战略和产业政策调控导向，研究提出相关领域引导基金的投资方向、扶持重点、绩效目标以及引导基金参股子基金的规模、条件、激励政策的具体建议，并参与相关领域母基金参股子基金的投资决策。二是在子基金投资运作环节，通过建立健全行业投资项目备选库，为参股子基金提供项目信息查询和对接服务。三是在管理监督环节，主管部门与基金管理机构共同加强对子基金投向的监督，引导基金管理机构要定期向相关部门报告引导基金及参股子基金运行情况。四是在业绩考核环节，主管部门牵头研究拟定基金政策目标，参与组织实施绩效评价。
（二）关于建立健全子基金投资备选项目库问题。为充分发挥各部门熟悉产业政策、掌握相关领域项目情况的优势，借鉴重庆、上海和云南等省的做法，《办法》规定省直相关主管部门负责建立健全行业投资项目备选库，要将相关领域重点项目及时纳入项目库，实行动态更新，体现政府调控导向，为引导基金参股的子基金提供项目推介、信息查询、对接和产业政策咨询服务，并监督子基金投向，但不干预子基金具体投资业务和投资项目的确定。凡在我省注册的私募基金，均可免费共享省级备选投资项目库信息，并自主做出投资选择。
（三）关于已设立的政府引导基金与《办法》的衔接问题。《办法》实施之前，省级已经实施了一些引导类投资基金，并由不同部门或机构分别进行管理。由于各个基金管理制度不一、政策目标不够衔接，导致投资重点不够突出，省政府难以全面掌握各个基金的运营情况。为了规范省级引导基金管理，统一政策和制度设计，同时有效避免分散管理中存在的问题，《办法》规定今后省财政参股设立子基金必须严格遵循《办法》规定进行管理运作，对此前已经设立的引导基金，也要按照《办法》的有关规定逐步规范。