来源：沈阳市政府 时间：2015年05月21日

 

各区、县(市)人民政府，市政府各部门、各直属单位：

　　为深入贯彻落实十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的决策部署，鼓励和引导社会资本参与我市基础设施和公用事业建设运营，推动公共服务跨越式发展，根据《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发〔2014〕28号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)及财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)精神，结合我市实际，现就开展政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，以下简称PPP)试点，提出实施意见如下。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以国家治理体系和治理能力现代化为总体目标，坚持市场在资源配置中的决定性作用，坚持依法决策，从有利于拓宽社会资本投资渠道、有利于化解政府债务风险、有利于提高公共产品供给质量和效率出发，建立健全政府与市场合理分工的投融资体制，鼓励社会资本通过特许经营、提供服务、股权合作等方式进入具备引入社会资本条件的公共服务领域，推进政府和社会资本合作，开展PPP项目试点。

　　(二)基本原则。

　　1转变职能，清晰界定政府职责。按照政府决策、规范运营、市场化运作的原则，将政府职能逐步从公共产品的直接“提供者”转变为政策的“制定者”、社会资本的“合作者”及PPP项目的“监管者”。

　　2科学决策，合理制定试点规划。统筹考虑政府收入水平、负债规模和公众对基础设施、公用事业建设需求，科学决策，合理制定PPP项目专项规划。

　　3严肃监管，全力保障公众利益。正确处理公众、政府和社会资本之间的关系，建立健全特许经营差异化定价、补贴、考评和利润调节机制，在不增加公众生活负担的前提下开展PPP项目，提高公共产品供给质量和效率，全力保障公众利益。

　　4因地制宜，合理确定投资回报。建立健全PPP项目的投资回报机制，根据本地区、本行业实际，明确排他性约定，加强成本监测，核定收费价格和补贴额度，合理确定投资回报，既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

　　5诚信守约，保证各方合法权益。严格执行合同条款，牢固树立法律责任、契约精神和信用意识，保证合作各方合法权益，无故违约须承担相应责任。

　　二、试点范围

　　支持将燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施领域，公路、城市轨道交通等交通设施领域，医疗、旅游、教育、体育、文化设施、健康养老、保障性安居工程等公共服务领域，水利、资源环境和生态保护等资源环保领域，新型城镇化试点项目中政府负有提供责任且适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目作为试点，选择合适项目及适宜的运作方式实施PPP项目。支持已建成的项目植入PPP模式，通过租赁、重组、转让、改建等方式对原项目进行升级改造或合作运营。

　　三、推进方式

　　优先推进以“使用者付费”为基础、定价机制透明、调价机制灵活、自身收益可大部分覆盖项目成本、政府有能力提供财政补贴的项目。对于具有明确收费基础、自身收益能够完全覆盖项目成本的经营性领域项目，应逐步降低政府性资产的投资比例，推动社会资本主导经营；对于自身收益覆盖率超过50%但尚不能完全覆盖项目成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性领域项目，应视本地区财政补贴能力，合理安排政府性资产的投资额度，引导社会资本积极参与；对于自身收益覆盖率低于50%、难以覆盖项目成本的非经营性领域项目，应视本地区政府性资产的投资能力，探索社会资本的参与方式和投资比例。

　　PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

　　各区县(市)政府、各部门可根据本地区、本行业实际，在法律、法规、规章允许范围内，积极探索、大胆创新，通过为项目配置土地、物业、广告等方式，稳定社会资本收益预期，增强吸引社会资本能力。

　　四、项目储备

　　发展改革部门负责会同财政部门建立本地区PPP项目储备库。对于新建、改扩建项目，应完成可行性分析后，纳入项目储备库；对于在建、已建成需植入PPP模式项目，应编制评估作价方案并初步评估作价后，纳入项目储备库。项目储备库实行动态管理。

　　行业主管部门(含政府指定的事业单位，下同)是行业内PPP项目的实施机构，负责根据行业内基础设施和公用事业建设需要，编制符合试点范围、体现资金高效配置和项目合理布局的行业PPP项目专项规划。

　　行业主管部门可根据行业PPP项目专项规划及实际需要提出PPP项目，报发展改革、财政部门纳入本地区项目储备库。社会资本可向行业主管部门推荐潜在的PPP项目，行业主管部门应予以研究答复；可纳入项目储备库的，行业主管部门将推荐项目报发展改革、财政部门纳入本地区项目储备库，需纳入各行业政府投资项目计划的，应履行计划报批程序。

　　五、项目筛选

　　每年3月初，行业主管部门从项目储备库中选取次年拟实施的PPP项目，编制PPP模式评价说明书，连同财政部门要求提报的其他材料报财政部门评价筛选。财政部门负责对行业主管部门拟实施的PPP项目进行物有所值和财政可承受能力评价筛选。

　　六、项目准备

　　(一)方案编制。对于通过财政部门评价筛选的项目，行业主管部门应在财政部门出具评价筛选结论后5个月内编制完成PPP项目实施方案。

　　实施方案应包括但不限于如下内容：项目名称、基本情况；项目实施机构；项目服务内容、标准、要求及实施进度等基本经济技术指标；项目投资总额、政府性资产投入额度、项目公司股权、投融资结构、回报机制及政府承诺和保障；项目物有所值和财政可承受能力验证说明；社会资本应具备的条件及采购方式；项目风险分配基本框架；项目运作方式、期限及退出机制；项目差异化定价、补贴、考评方案；项目合同体系；经营期满后的资产处置原则、应急事件的处置原则及临时接管应急预案；项目监管架构、相关绩效指标、评价机制；其他应明确的事项。

　　政府性资产可采用资本金注入、土地入资、盘活存量资产、特许经营权作价入股等多种方式投入，投入的政府性资产应纳入各行业政府投资项目计划，并按计划的规定程序完成相关工作。

　　项目公司股权主要说明是否需要设立PPP项目公司及股权结构。

　　项目合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同及保险合同等合同文件。

　　(二)审查评估。行业主管部门负责于每年9月底前将编制完成的PPP项目实施方案报相关部门审查评估，并征求公众意见。其中，发展改革部门负责审查新建、改扩建项目的基本情况；发展改革(物价)部门负责审查评估差异化定价方案；国资管理部门负责为所监管的在建、已建成需植入PPP模式项目投入的政府性资产提供作价参考依据，并审查项目公司股权、项目投融资结构等事项；财政部门负责评估验证项目的物有所值和财政可承受能力，并根据验证结果确定项目运作方式、采购方式及差异化补贴方案，会同相关管理部门审查确定政府性资产投入额度及政府承诺和保障等事项；其他职能部门按照各自职责分工负责审查评估项目实施方案的相关事项。

　　相关部门审查评估认为项目实施方案可行的，应根据各自职责分工对实施方案出具书面审查意见；认为实施方案不符合本意见规定的，应及时将审查评估结果书面通知提出实施方案的行业主管部门。

　　相关部门在编制、审查评估项目实施方案时，需委托具有相应资质的中介机构编制、审查评估的，应通过招标或其他竞争方式确定承担编制、审查评估任务的中介机构，有重大关联的中介机构不得承担编制、审查评估工作。

　　(三)方案审批。行业主管部门综合各部门书面审查评估意见，对审查评估通过的实施方案进行修改完善后，报同级政府(或其授权的部门)审批。

　　七、项目采购

　　(一)政府采购。行业主管部门应根据《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库〔2014〕215号)及相关规章制度，对经政府审批通过实施方案的PPP项目进行政府采购，选择社会资本参与项目建设运营。在政府采购过程中，应严格执行财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中有关项目采购方面的要求，并向社会公布实施方案。

　　编制政府采购文件要综合考虑应标单位的服务质量、专业素质和财务实力等，体现项目可行性、经济性和财政负担能力等内容。设计、建设、运营维护的从业资质和专业能力及提供公共产品的质量和效益是政府采购文件的重要内容之一，鼓励投资、设计、建设、运营维护团队以联合体的方式参与PPP项目的政府采购。

　　(二)合同签订。政府采购完成后，由项目实施机构与政府采购确定的社会资本签订项目合同。项目合同参照财政部制定的《PPP项目合同指南(试行)》编制，合同条款应与项目实施方案相一致，主要包括权利义务、交易条件、履约保障、调整衔接等内容。

　　1权利义务主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

　　2交易条件主要明确项目合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

　　3履约保障主要明确强制保险方案，以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

　　4调整衔接主要明确项目应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、新增改扩建需求等应对措施。

　　需设立PPP项目公司的，项目参与各方按照项目合同约定设立PPP项目公司，PPP项目公司与项目实施机构重新签署项目合同(或签署关于承继项目合同的补充合同)。须投入政府性资产的，行业主管部门可选择政府授权的投资主体代表政府履行受托出资人责任；不需设立PPP项目公司的，行业主管部门可直接与社会资本签订特许经营协议，实施项目建设运营。

　　八、公司设立

　　需设立PPP项目公司的，项目参与各方应向行业主管部门提出申请并提供如下文件：设立PPP项目公司的申请书；经审批通过的项目实施方案；项目参与各方的营业执照、资信证明等有效证明文件；由实施机构与社会资本签署的项目合同、PPP项目公司合同和章程；行业主管部门要求提供的其他文件。

　　对于申报文件确有不当之处的，行业主管部门应要求限期修改，并于接到全部报送文件之日起3个月内决定批准或者不批准。对于法律、行政法规和政府规定须经同级政府批准的重大事项，应报同级政府审批后出具批准意见。

　　行业主管部门批准后，按照国家有关规定，应向工商行政管理机关履行登记手续。PPP项目公司为有限责任公司，项目参与各方的责任以各自认缴的出资额为限。

　　九、特许经营

　　行业主管部门是项目特许经营的管理部门，负责签署特许经营协议，履行合同义务和考评、监管责任。

　　(一)协议签署。行业主管部门负责会同发展改革(物价)、财政等部门按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会(财政)可承受原则，规范定价、补贴、考评机制，并按照政府采购文件约定，与PPP项目公司(或社会资本)签署特许经营协议。

　　特许经营协议应与项目实施方案相一致，包括但不限于如下具体内容：项目名称、内容、特许经营方式及期限；PPP项目公司(或社会资本)经营范围、注册资本、股东结构等信息；项目资金来源；收益取得方式；特许经营差异化定价、补贴、考评方案及利润调节机制；履约担保和风险分配；项目资产所有权归属及移转；提供公共产品或公共服务数量、质量、时限等要求及绩效监管标准；变更、提前终止及临时接管和补偿；项目期满移交；违约责任和争议解决；应约定的其他事项。

　　(二)考评监管。行业主管部门负责会同发展改革(物价)、财政部门根据协议内容履行考评、监管责任。

　　在会计年度结束之日起1个月内，行业主管部门会同发展改革(物价)、财政等部门根据特许经营协议确定的差异化定价、补贴、考评方案及绩效监管标准对PPP项目进行考评，根据上一年度考评结果确定当年收费价格和上一年度政府补贴清算额度，并向PPP项目公司(或社会资本)清算上一年度政府补贴。行业主管部门管理的政府补贴应纳入部门预算管理。

　　对于连续2年或累计3年考评不合格的PPP项目，行业主管部门应根据特许经营协议约定提前终止PPP项目公司(或社会资本)的特许经营权，并成立临时接管委员会，依法对被接管的特许经营项目实施临时接管，对特许经营者的资产状况进行审查监督，责令其限期移交全部特许经营项目资产和档案。

　　十、项目实施

　　(一)项目管理。PPP项目公司(或社会资本)应按照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目顺利建设、正常运营。PPP项目公司(或社会资本)应按照有关法律和财务会计制度制定财务和会计制度，编制年度财务报表并向社会公开。

　　(二)国资收益。政府授权的投资主体承担PPP项目公司中的国有资本保值增值责任，负责将国有资本收益上缴同级财政，国有资本收益的申报、核定和上缴应按照我市国有资本收益收缴管理办法执行。

　　(三)政府扶持。PPP项目享受与国有资本投资同等的土地使用政策。对于符合《划拨用地目录》的项目，可按照划拨方式取得建设用地；对于不符合划拨条件的，实施土地出让，同时鼓励社会资本利用自有土地投资PPP项目。

　　符合我市现行政策的PPP项目公司(或社会资本)和PPP项目，享受我市优惠政策。支持PPP项目公司(或社会资本)拓宽直接融资渠道；利用外国政府贷款或国际金融组织资金，积极争取保险资金和全国社保基金等多渠道资金。因项目实施需要，经行业主管部门批准，符合条件的PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行融资。

　　十一、接管移交

　　(一)方案编制。特许经营协议期满或提前终止合作，行业主管部门负责组织PPP项目公司(或社会资本)按照合同约定编制项目移交方案，收回项目资产。

　　项目移交方案应与特许经营协议相一致，包括但不限于如下具体内容：项目移交条件；项目移交清单，包括资产、负债、人员、档案、知识产权及其他需要移交的内容；项目移交标准，包括设备完好率、最短可使用年限等指标；项目资产负债评估和资产性能测试方案；项目移交补偿方案；其他应明确的事项。

　　(二)方案审核。行业主管部门组织项目移交方案的审核，发展改革、财政、国资管理等相关部门联审。行业主管部门负责审核项目移交条件、移交清单、移交标准、资产性能测试方案及其他应审核事项；国资管理部门负责项目资产负债评估；发展改革、财政部门负责审核项目移交补偿方案。在项目移交方案审核阶段，应严格按照经审核通过的项目移交标准及资产性能测试方案测试移交资产性能，对于性能测试结果未达标的，应要求PPP项目公司(或社会资本)进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

　　相关部门在审核项目移交方案时，需委托具有相应资质的中介机构审查评估的，应通过招标或其他竞争方式确定承担审查评估任务的中介机构，有重大关联的中介机构不得承担审查评估工作。

　　(三)项目移交。PPP项目公司(或社会资本)应按照相关合同约定和经审核通过的项目移交方案，向行业主管部门移交PPP项目，办理过户和管理权移交手续，并配合行业主管部门做好项目运营平稳过渡等相关工作。

　　项目移交完成后，行业主管部门应对项目进行绩效评价，按照相关规定公开评价结果。

　　十二、综合监管

　　(一)协议监管。行业主管部门应按照特许经营协议约定，履行合同义务和监管责任，不得给予项目实施方案确定范围之外的政府补贴承诺和风险承担承诺。

　　(二)绩效评价。行业主管部门应建立政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，将公众满意度作为评审的主要内容，对PPP项目建设、运营、公共服务质量和资金使用效率等进行综合绩效评价，评价结果向社会公示，并作为价格、收费标准、政府补贴等调整的依据。

　　(三)部门监管。监察、审计、发展改革(物价)、财政、国资管理、工商、行业主管及其他相关部门，应依据本意见和其他法律法规，按照工作职责，在规定权限内，对PPP项目和PPP项目公司(或社会资本)进行监督检查。对于重大项目，审计部门应实行全过程跟踪监督检查。

　　十三、其他事项

　　法律、法规对PPP项目有其他规定的从其规定。各区、县(市)政府应依据本意见制定本地区的具体实施细则。

　　附件：1、 PPP项目试点操作流程图

　　　　　2、名词解释

 

沈阳市人民政府

2015年4月3日

 

附件1

PPP项目试点操作流程图

  

附件2

名词解释

　　一、政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，简称PPP)，是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　二、社会资本，是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。

　　三、排他性约定，是指在PPP项目合作期间做出的对政府同类授权等方面的限制性约定。

　　四、使用者付费(User Charge)，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

　　五、委托运营(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给PPP项目公司(或社会资本)，PPP项目公司(或社会资本)不负责用户服务的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向PPP项目公司(或社会资本)支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

　　六、管理合同(Management Contract，MC)，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给PPP项目公司(或社会资本)的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向PPP项目公司(或社会资本)支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

　　七、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由PPP项目公司(或社会资本)承担新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

　　八、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，BOO)，由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下PPP项目公司(或社会资本)拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

　　九、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府将存量资产所有权有偿转让给PPP项目公司(或社会资本)，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

　　十、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

　　十一、物有所值评价，是指国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。财政部门应从定性和定量两个方面对PPP项目开展物有所值评价。定性评价重点关注PPP模式相对于传统模式在增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等方面是否存在比较优势。定量评价主要通过对PPP模式全生命周期政府支出成本现值测算，计算PPP模式在支出成本上相对于传统模式的物有所值量值，确定PPP模式是否降低项目全生命周期成本。

　　十二、财政可承受能力评价，是指为确保财政中长期可持续性，财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

　　十三、投融资结构，是指PPP项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

　　十四、回报机制，是指PPP项目中的社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

　　十五、项目风险分配基本框架，是指按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。抄送：市委、市纪委、市人大常委会、市政协办公厅，沈阳警备区，市法院、检察院，市各人民团体、新闻单位。